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RAPPORT DE M. BERNARD SAUGEY, FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS DU SENAT (déposé le 7 octobre 2004)
Diverses mesures de simplification relatives au droit funéraire, à la législation applicables aux associations, au pouvoir de substitution du préfet en Alsace-Moselle, aux règles encadrant l'exercice de certaines professions réglementées, au régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental et à la prestation de serment des contrôleurs chargés de surveiller l'application des congés payés
Cet article tend, d'une part, à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance une série de dispositions concernant aussi bien la législation applicable aux cimetières, aux opérations funéraires et à la police des funérailles que le régime juridique des associations, fondations et congrégations, le régime applicable aux compétences de police administrative des maires dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, les procédures relatives à l'exercice des professions réglementées de courtier en vins et de commerçant ambulant et le régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental et, d'autre part, à proposer l'abrogation directe du dernier alinéa de l'article L. 223-17 du code du travail prévoyant la nécessité pour les contrôleurs chargés de surveiller l'application des congés payés par les employeurs de prêter serment, avant leur entrée de fonction, de ne rien révéler des secrets de fabrication et des procédés et résultats d'exploitation dont ils pourraient prendre connaissance dans l'exercice de leurs fonctions.
Les ordonnances devraient être prises dans un délai de 9 mois à compter de la publication de la présente loi.
I. Les mesures de simplification prévues par ordonnances
a) Aménagement de la législation applicable aux cimetières, aux opérations funéraires et à la police des funérailles
Le I-1° du présent article vise à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures d'aménagement du régime juridique relatif aux cimetières, aux opérations funéraires et à la police des funérailles.
Il convient de rappeler que jusqu'en 1993, les pompes funèbres étaient détentrices d'un monopole pour toutes les opérations funéraires.
La loi n° 93-23 du 8 janvier 1993 est revenue sur ce monopole en prévoyant que le service extérieur des pompes funèbres pouvait être assuré par les communes, directement ou par voie de gestion déléguée (article L. 2223-19 du code général des collectivités territoriales). Les régies, entreprises ou associations participant à l'exercice de cette mission de service public doivent être habilitées à cet effet (article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales). En revanche, la gestion et l'entretien des cimetières demeurent de la seule compétence des communes.
S'agissant des opérations funéraires, les mesures prévues devraient, d'après l'exposé des motifs, permettre de faciliter les démarches des familles des défunts en simplifiant les procédures administratives car actuellement, « la procédure aboutissant à l'inhumation se caractérise par un grand nombre d'autorisations qui doivent être sollicitées auprès du maire, ce qui allonge les délais et complique les démarches des familles. Ces contraintes pénalisent les opérateurs funéraires dans leur travail et peuvent être préjudiciables au travail de deuil des familles ».
De nombreuses démarches administratives sont actuellement nécessaires en vertu de la législation sur les opérations funéraires.
Ainsi, le rapport « Décès massifs » remis le 12 mars 2004 aux ministres de l'Intérieur et de la Santé par le Professeur Dominique Lecomte, directeur de l'Institut médico-légal de Paris et présidente du groupe de travail, constate que « les dispositions législatives et réglementaires actuelles imposent un grand nombre d'autorisations administratives et de vacations de police [...] La valeur ajoutée de certaines formalités n'est pas évidente. Elles sont souvent sources de retards, et peuvent même être ingérables en cas de crises ». La multiplication des actes administratifs nécessaires est illustrée dans un tableau issu de ce rapport ( Rapport « Décès massifs » du 12 mars 2004 du Professeur Dominique Lecomte, directeur de l'Institut médico-légal de Paris ).
Les circonstances particulièrement douloureuses dans lesquelles sont effectuées ces démarches administratives nécessitent qu'un soin tout particulier soit apporté au régime juridique établi. Il convient de ne pas créer des contraintes excessives aux familles se trouvant dans la peine.
L'exposé des motifs explique que « cette simplification devrait conduire à une meilleure lisibilité du droit funéraire et faciliter son application et son interprétation tant par les préfectures et les services de police que par les mairies. Elle devrait faciliter le déroulement de la procédure aboutissant à l'inhumation des personnes décédées, permettre à des familles se trouvant loin de leur défunt de le revoir une dernière fois à visage découvert et d'éviter que cette période, au cours de laquelle le travail de deuil doit commencer, soit perturbée par des contraintes administratives que les familles ont souvent du mal à comprendre ».
D'après les informations fournies au rapporteur, la présente habilitation devrait en particulier permettre de supprimer certaines autorisations administratives et vacations de police prévues par le code général des collectivités territoriales devenues inutiles ou non appliquées.
Ainsi, des régimes déclaratifs devraient se substituer à certains régimes d'autorisation, notamment pour les transports de corps en dehors de la commune nécessitant actuellement une autorisation du maire. Certaines vacations de police devraient également disparaître, telles que celles obligeant un fonctionnaire de police à être présent lors d'une crémation (pour fermer le cercueil, poser les scellés puis dresser le procès-verbal) ou lorsque sont pratiqués des soins de conservation sur le défunt.
L'assouplissement de cette réglementation devrait en contrepartie s'accompagner d'une plus importante responsabilisation des opérateurs funéraires, se traduisant notamment par un renforcement des motifs de suspension ou de retrait de l'habilitation dont ils disposent pour participer au service extérieur des pompes funèbres (article L. 2223-25 du code général des collectivités territoriales). Ceci doit avoir pour effet d'offrir des garanties importantes aux familles ayant recours à ces opérateurs.
L'ordonnance devrait également être l'occasion pour le Gouvernement de supprimer de la liste des opérations appartenant au service extérieur des pompes funèbres et fixée à l'article L. 2223-19 du code général des collectivités territoriales, la fourniture des tentures extérieures des maisons mortuaires, laquelle constitue une activité obsolète à laquelle les familles n'ont plus recours.
En outre, s'agissant de la législation relative aux cimetières, l'ordonnance devrait permettre de prendre certaines mesures concernant les cendres des défunts incinérés. Il s'agirait d'aménager la législation relative à la crémation au regard des évolutions les plus récentes de la société.
La crémation concerne environ 20 % des décès actuellement, contre moins de 1 % en 1980. Un groupe de travail chargé de réfléchir au statut des cendres a été formé au sein du Conseil national des opérations funéraires.
Reprenant ses propositions, l'ordonnance devrait notamment permettre la création et la gestion de véritables équipements cinéraires au sein des crématoriums. En effet, l'instauration dans les cimetières de sites cinéraires tels que les colombariums et « cavurnes » reste jusqu'à présent facultative. Le maire, chargé de la police des funérailles et des lieux de sépultures, décide de l'opportunité ou non de leur création. Toutefois, en pratique, de nombreux crématoriums ont d'ores et déjà créé des jardins cinéraires afin de répondre à la demande des familles. Sans base légale, les crématorium s'appuient actuellement, pour la création de ces sites cinéraires, sur le jugement du tribunal administratif de Paris du 25 juin 2002 ayant affirmé que, dans la mesure où l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales permettait aux communes de déléguer la création et la gestion des crématoriums, celles-ci peuvent également déléguer la création et la gestion de jardins cinéraires, élément indissociable du crématorium.
L'ordonnance devrait également prévoir de redéfinir le terme de « sépulture » visé à l'article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales, afin de lever une ambiguïté et garantir un droit à l'inhumation d'une urne recueillant des cendres dans le caveau familial59(*). En effet, les textes actuels prévoyaient uniquement la possibilité de la sceller sur le monument funéraire.
Il serait également envisagé de légaliser une pratique déjà existante, consistant à prévoir, comme pour les inhumations, un régime de concession pour les lieux de recueil des cendres, c'est-à-dire les cases de colombariums ou des « cavurnes ». Ceci aurait pour principal effet de sécuriser leurs conditions d'attribution.
L'ordonnance devrait aussi prévoir qu'à l'expiration de la convention de délégation de service public, le crématorium et les équipements cinéraires qui y sont rattachés seraient intégrés au domaine public de la commune.
Enfin, la translation de cimetières, compétence actuellement confiée au préfet du département, devrait désormais être du ressort communal, dans la mesure où le conseil municipal est déjà compétent en matière de création et d'agrandissement des cimetières. L'article L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales serait modifié en ce sens.
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